“มาตรา 44” เป็นอำนาจพิเศษตามรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 ที่เขียนขึ้นโดย คสช. ให้อำนาจกับหัวหน้า คสช. ออกคำสั่งอะไรก็ได้ที่มีผลในทางบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ แม้ต่อมารัฐธรรมนูญ 2560 ประกาศใช้ ก็ยังมีมาตรา 265 ในบทเฉพาะกาล รับรองให้อำนาจพิเศษของ คสช. ทั้งหลายยังคงมีอยู่ต่อไปจนกว่าจะมีคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ภายหลังการเลือกตั้งเข้ารับหน้าที่ หมายความว่า คสช. ก็ยังสามารถใช้อำนาจพิเศษเช่นนี้ไปได้เรื่อยๆ เพื่อวางรากฐานอำนาจของตัวเองให้มั่นคงก่อนและระหว่างเข้าสู่การเลือกตั้ง
จากผลการศึกษาของ iLaw พบว่า หลังจากการรัฐประหารจนถึงกลางปี 2562 มีการออกคำสั่งไปแล้ว 456 ฉบับ มีคำสั่งของ คสช. ที่ยังบังคับใช้อยู่ 210 ฉบับ นอกนั้นถูกยกเลิกหรือสิ้นสภาพไปเอง
แม้ คสช. จะเป็นผู้แต่งตั้งคณะรัฐมนตรี (ครม.) และสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ขึ้นมาด้วยตัวเอง ซึ่งทั้ง ครม. และ สนช. พร้อมจะใช้อำนาจตามที่ คสช. ต้องการอยู่แล้ว แต่ คสช. เองก็ยังใช้ “มาตรา 44” ทับซ้อนกับอำนาจของ ครม. และ สนช. เช่น การออกคำสั่งแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการ ซึ่งเป็นอำนาจโดยตรงของฝ่ายบริหารที่นายกรัฐมนตรีสามารถทำได้ รวมทั้งการแก้ไขกฎหมายระดับพระราชบัญญัติหลายฉบับ ซึ่งเป็นอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติที่ สนช. เป็นผู้ถืออยู่
นอกจากคำสั่งโดย “มาตรา 44” จะขาดการมีส่วนร่วมจากประชาชนและผู้มีส่วนเกี่ยวข้องแล้ว ปัญหาอีกอย่างหนึ่งที่ตามมา คือไม่มีใครทราบและคาดเดาได้ว่า หัวหน้า คสช. จะลงนามในคำสั่งเรื่องอะไร และเมื่อใด ซึ่งต่างกับการพิจารณากฎหมายของรัฐสภา ที่ประชาชนและผู้เกี่ยวข้องสามารถติดตามการถ่ายทอดสดและการพิจารณาตามวาระที่บรรจุไว้ล่วงหน้าได้ ฉะนั้น รัฐบาลต้องออกพระราชบัญญัติยกเลิก คำสั่ง มาตรา 44 ของ คสช. ส่วนคำสั่งไหนที่เป็นประโยชน์ก็ให้เปลี่ยนเป็น “กฎหมาย” และ พิจารณากันในรัฐสภา หลัง “วุฒิสภา” ที่ได้รับการแต่งตั้งจาก คสช. สิ้นสภาพไปแล้ว
iLaw ได้ศึกษารวบรวมคำสั่งต่างๆ และ จัดแบ่งเป็นกลุ่มต่างๆของคำสั่ง ดังนี้
- ความพยายามแทรกแซงกระบวนการยุติธรรม รวมแล้วอย่างน้อย 10 ฉบับ เช่น ให้ทหารมีอำนาจจับกุมผู้ต้องสงสัย ตั้งข้อหาดำเนินคดี ไม่ใช่เฉพาะคดีทางการเมือง แต่รวมถึงคดียาเสพติดด้วย และยังยกเว้นความรับผิดของเจ้าหน้าที่รัฐที่ทำงานให้ คสช.
- ความพยายามปฏิรูปการศึกษา รวมแล้วอย่างน้อย 19 ฉบับ เช่น การโยกย้ายแต่งตั้งบุคลากรในคุรุสภา และองค์กรต่างๆ เกี่ยวกับครู เปลี่ยนระบบบริหารงานจากระบบเขตพื้นที่การศึกษา มาเป็นคณะกรรมการจังหวัด ควบรวมสถาบันอาชีวศึกษาภาครัฐและเอกชนเข้าด้วยกัน รวมทั้งการออกคำสั่งเพื่อแก้ไขคำสั่งเดิมกลับไปกลับมา
- ความพยายามแก้ไขปัญหาประมงผิดกฎหมาย และแรงงานข้ามชาติ รวมแล้วอย่างน้อย 21 ฉบับ เช่น การแต่งตั้งคณะกรรมการนโยบาย แต่งตั้งคณะอนุกรรมการประสานงาน การปลดและโยกย้ายข้าราชการ การผ่อนผันการจดทะเบียนแรงงาน ฯลฯ โดยมีเป้าหมายเพื่อสร้างการยอมรับจากต่างชาติ
- ความพยายามจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษ เพื่อกระตุ้นการเติบโตทางเศรษฐกิจและดึงดูดการลงทุนจากต่างชาติ รวมแล้วอย่างน้อย 12 ฉบับ เช่น การจัดหาที่ดิน การยกเว้นการใช้ผังเมือง การข้ามขั้นตอนอีไอเอ และแต่งตั้งคณะกรรมการดูแลการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษ เริ่มจาก 10 จังหวัดชายแดน และต่อมาเป็นการผลักดันระเบียงเศรษฐกิจภาคตะวันออก (EEC)
- ความพยายามควบคุมสื่อ รวมแล้วอย่างน้อย 9 ฉบับ นอกจากจะออกประกาศ คสช. มาควบคุมเนื้อหาก่อนหน้านี้แล้ว มาตรา 44 ยังถูกใช้เพื่อให้อำนาจกับ กสทช. ควบคุมเนื้อหาทางการเมือง ขยายเวลาการถือครองคลื่นความถี่ แทรกแซงขั้นตอนการสรรหา กสทช. และการตัดสินใจของ กสทช.
- ความพยายามเข้ายึดองค์กรอิสระ รวมแล้วอย่างน้อย 17 ฉบับ เช่น การกำหนดวิธีการสรรหา และกรรมการสรรหา ป.ป.ช. ระหว่างยังไม่มีรัฐธรรมนูญ, การต่ออายุให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่หมดวาระ, การขยายวาระให้กรรมการตรวจเงินแผ่นดิน, การให้ กกต. พ้นจากตำแหน่ง และอื่นๆอีกมากมาย
- ความพยายามควบคุมการเลือกตั้ง รวมแล้วอย่างน้อย 3 ฉบับ เช่น การแก้ไขกฎหมายเลือกตั้ง ยกเลิกการทำ Primary Vote, การขยายเวลาให้พรรคการเมืองทำกิจการทางธุรการ, การสั่งห้ามหาเสียงออนไลน์, การให้อำนาจ กกต. แบ่งเขตเลือกตั้งใหม่ได้
นอกจากนี้ iLaw ได้ศึกษาอีกว่า ยังมีคำสั่งอีกหลายคำสั่งที่ไม่สามารถจัดหมวดหมู่ได้ เช่น ในประเด็นการปฏิรูปตำรวจ หรือการปฏิรูปองค์กรกำกับดูแลด้านพลังงาน ก็มีคำสั่งหัวหน้า คสช. หลายฉบับที่เกี่ยวข้อง แต่ยังไม่เห็นทิศทางการเดินหน้าปฏิรูปที่ชัดเจน ซึ่งรัฐบาลเศรษฐาต้องพยายามปฏิรูปภายใต้กลไกประชาธิปไตยและการออกกฎหมายของรัฐสภา
ตอนนี้ที่ม.44 ยังมีอำนาจอยู่ กระทบอะไรบ้าง?
คำสั่ง ม. 44 นั้น คสช. ต้องการให้มีอำนาจพิเศษเพื่อแก้ปัญหาและควบคุมทิศทางของประเทศโดยประชาชน หรือผู้แทนประชาชนไม่มีส่วนร่วม คำสั่ง ม. 44 แม้นเป็นประโยชน์ในการแก้ปัญหาหลายเรื่องและทำให้กระบวนการแก้ปัญหาบางเรื่องรวดเร็วขึ้น แต่ขัดแย้งกับหลักการปกครองประชาธิปไตยอย่างรุนแรง ไม่เป็นไปตามหลักการปกครองที่ดี และละเมิดทำลายหลักการทางกฎหมาย ระบบนิติรัฐนิติธรรม
iLaw องค์กรประชาธิปไตย และสถาบันปรีดี ได้มีการศึกษารวบรวมเอาไว้ว่า คำสั่ง ม. 44 บางเรื่องนั้นต้องเยียวยาให้ผู้ได้รับผลกระทบ บางคำสั่งละเมิดสิทธิมนุษยชนพื้นฐาน บางคำสั่งสร้างปัญหายุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศ เพราะเป็นการตัดสินใจดำเนินการแบบขาดการมีส่วนร่วม สร้างปัญหาต่อชุมชน วิถีชีวิตและสิ่งแวดล้อม
รศ.ดร.อนุสรณ์ ธรรมใจ ประธานกรรมการบริหารสถาบันปรีดี พนมยงค์ และกรรมการวิทยาลัยนานาชาติ ปรีดี พนมยงค์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ คาดการณ์ว่า รัฐบาลจะมีการแก้ไขและยกเลิก ม. 44 แต่อาจจะเห็นว่าไม่ใช่เรื่องเร่งด่วนที่สุด โดยรัฐบาลอาจมุ่งไปที่เรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญ การร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ย่อมมีผลล้มล้างผลพวงจากการรัฐประหารและผลของ ม. 44 บางส่วน
อาจมีการเยียวยาผลกระทบจากผลพวงของรัฐประหารและมาตรา 44 ได้ระดับหนึ่ง หรืออาจมีการเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญให้ชัดเจน หรือ รัฐธรรมนูญอาจเขียนหลักการไว้กว้างๆ และมีการออกกฎหมายลูกระดับพระราชบัญญัติเพื่อแก้ไขได้ เพื่อให้รัฐสภาพิจารณาคำสั่งมาตรา 44 เป็นสิ่งที่ขัดกับหลักการปกครองแบบประชาธิปไตย ขัดกับหลักการแบ่งแยกอำนาจและถ่วงดุลตรวจอำนาจอย่างรุนแรง
อย่างไรก็ตาม ในยุคนี้ สภาพแวดล้อมไม่ได้เอื้อให้สามารถใช้มาตรา 44 แบบลุแก่อำนาจได้เหมือนมาตรา 17 ในยุคเผด็จการทหารก่อนหน้านี้ ประกอบกับคณะรัฐประหารยุคปัจจุบันอาจมีความยับยั้งชั่งใจ มีความโหดร้ายน้อยกว่ายุคก่อนหน้านี้ และไม่ได้มีบรรยากาศความขัดแย้งแบบสถานการณ์สงครามเย็นในอดีต การใช้กฎหมายแบบลุแก่อำนาจมากๆ เช่น สั่งยิงเป้าผู้คน สังหารชีวิตผู้คนจึงไม่มี แต่ใช้วิธียัดคดีจับติกคุก หรือ คุกคามทางกายภาพหรือทางด้านจิตใจด้วยวิธีต่างๆ หลายคำสั่งออกมาแก้ไขคำสั่งฉบับก่อนหน้า แก้ปัญหาที่ตัวเองสร้างไว้เอง คำสั่งออกมาในช่วง 4 ปีแรกหลังการยึดอำนาจรัฐประหารของ คสช. จึงมีจำนวนมาก อย่างไรก็ตาม แม้คณะรัฐประหาร คสช. หมดอำนาจไปแล้วหลังการเลือกตั้งปี 2562 และรัฐบาลสืบทอดอำนาจก็สลายตัวไปหลังการเลือกตั้งปี 2566 กลายมาเป็นรัฐบาลสลายขั้ว แต่ผลของมาตรา 44 ยังอยู่ และ คำสั่งหลายคำสั่งเป็นกฎหมาย
โดยภาพรวมแล้ว เห็นว่าคำสั่ง คสช.ใช้เพื่อประโยชน์ในทางการเมืองเพื่อการรักษาอำนาจของ คสช.มากกว่า นำมาใช้เพื่อแก้ปัญหาของประเทศ ส่วนการแก้ปัญหาก็จะไม่มีการมีส่วนร่วมของประชาชนเลย เป็นเรื่องของกลุ่มคนเล็กๆ อำนาจแบบนี้หากอยู่กับคนที่ไม่มีความสามารถ คนที่ไม่มีคุณธรรม คนที่โหดร้าย จะยิ่งอันตราย หากอยู่กับ คนดีมีคุณธรรมและมีความสามารถก็ยังมีปัญหาเลย เพราะโดยระบบไม่มีการตรวจสอบถ่วงดุล อาจเป็นการบริหารประเทศตามอำเภอใจได้ หากคนดี(ย์) คนนั้น เกิดลุแก่อำนาจหรือเหลิงในอำนาจ
Content Creator
